林雪霏:公共政策执行研究中的中国自觉

admin 金赞娱乐 2019-09-01 22:33:37 9661

   ——评贺东航、孔繁斌《公共政策执行的中国经验》

   一、 以研究方法创新引领理论自觉

   《公共政策执行的中国经验》一文在研究方法的三层次上都实现了创新。首先作者以自身长期参与和深入研究的“集体林权制度改革”为典型案例,以大量的执行互动描述与数据资料力图还原这个被称为农村“第三次革命”的重大公共政策执行过程。从中总结出深化改革期中国重大公共政策的多元目标属性与层级性特征,恰恰印证了西方研究者提出的政策执行的多面性与“集体行动困境”。然而作者在研究途径上并非简单的线性观察,或自上而下地描述公共政策从中央制定到地方贯彻的过程,或从下而上地关注基层政府的执行机制与具体效果。他基于跨领域改革政策所面临的“条块”治理情景,从纵向和横向两个维度构建了中国特色的政策执行网络,同时突破西方传统政治-行政二分框架进而关注政策试点体制及其“协助机构”,从宏观与微观向结合的视角较为全面地解释中国式的政策执行样态。最后在研究视角上,作者努力探索自西方语境向本土语境的转换之道,这种转换正如学者黄宗智所言“社会科学研究的中国自觉”,有力地解释了改革开放三十年进程中国内重大改革的政策工具——政策实验和政策执行惯例,同时将这种中国经验不囿于传统政策过程研究视野而是将公共政策执行视为政府治理的中间环节进而把公共政策执行研究带入治理视野。

   就如何理解中国特色的政策执行体制,该研究从公共政策的多属性和公共政策执行的层级性横纵两个维度解析这一体制。首先,公共政策的多属性是指公共政策目标的多元化,一项重大公共政策往往牵涉多个公共事务领域,其政策目标可分解为各相关领域的子目标,因此形成一个紧密联系的目标群,该项公共政策的价值和绩效必须经由目标群的检验,缺一不可。作为最大的发展中国家,中国而今所面临的复杂发展环境决定不可能选择西方曾经走过的现代化道路。从摆脱贫困、均衡发展、政治民主、完善市场、复兴文化、社会和谐到生态绿色,这些共时性的发展目标要求政府所制定的公共政策需要覆盖多维属性,而这种多属性特征又需要多领域政府部门的“块块”合作,诸如新型城镇化战略、社会主义新农村建设、全国综合扶贫改革都凸显出政府复线式、综合型的多属性治理。其次,我国公共政策执行的层级性既面临着西方政策执行的层级性“通病”,即执行过程中的失真性,也包含中国行政体制的条条分割问题,后者根源于层级利益的非一致性。下级执行者对于上级政策往往以自身损益为基本考量,以变通、灵活解读政策等方式趋利避害。

贺东航与孔繁斌两位教授根据案例实践的观察,总结出政策执行中针对层级性难题与多属性难题的中国特色执行体制,分别为“高位推动”—“中层协调”—地方落实的层级治理经验与“高位推动”—“任务型小组” —“部门合作”的多属性治理经验。两种治理经验都是以常设性领导小组或临时性领导小组为协助机构建立中国特色的“沟通模型”。

   领导小组作为一种议事协商机制长期存在于中国政治实践中。新中国建立后由于国家各机构间的协调性不足,于是成立领导小组作为高层内部弹性的协商机构。改革开放以后尽管国家职能、管理权限发生巨大变化,但领导小组却因其强大的组织性和灵活的运作方式得以沿用,并且范围愈益扩展,广泛应用于市场监管、公共服务于社会管理等现代治理领域。此文凸显领导小组在政策执行中的“高位推动”功能,其实就是党政权威对碎片化官僚机构的整合以及对社会实际渗透力的强化,主要表现为五个方面:第一发挥协调沟通作用,整合党和政府部门间的观点意见;第二起到“下情上达”作用,汇整和交办社会建议提案;第三减少执行摩擦成本,以党委权威确保执行一致性;第四承担政策执行的监督职能;第五具有强大的政策推动力,具有枢纽机制的特点。

   三、 总结:公共政策执行研究的未来方向

   面对“政府治理”视角对当下中国政治体制和公共管理体制的影响,政策执行研究突破管理主义的执行完整性为价值趋向,转向以“政府治理现代化”为价值趋向将是公共政策执行研究的未来方向。《公共政策执行的中国经验》于文末提出的整体性治理框架,启示我们将公共政策向内、外两个维度进一步拓展。

   就对内而言,政策执行如何突破条块分割的碎片化局面,中央政策如何在经历省、市、县和相四级治理场域而确保落地的真实性,这是政策执行的核心难题。领导小组的“高位推动”是克服此难题的核心机制之一,此外在中国场域的执行实践中是否存在除权力整合外的其他机制,能够将不同层级的政策目标相整合并形成“共容利益”。对外,目前的政策执行主要在封闭的官僚体制内运行,如何引入市场、社会力量重塑政策执行的行动结构,这也是值得探索的话题,通过以公共政策制定和执行为中介的政治关系重塑,探讨如何更好地达成政策绩效并提高政策满意度。相对于国家层面的治理转型,城乡社区治理已经起步,“公共政策执行”出现多种形式,评估这些新型执行形式的绩效将是检验社区治理创新的标准。总之,作为治理运作的政策执行,治理视阈中的政策执行研究将为政府治理现代化提供新方向,这就构成公共政策执行研究的未来方向和中国自觉。

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